在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中

在国家治理体系中,基层治理是整个治理体系的基础,在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,基层治理创新占据着举足轻重的地位,本文拟从加强党的执政能力建设的角度谈一下推进基层治理创新的价值。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》赋予了治理以前所未有的重要地位。《决定》鲜明地指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一论断表明,治理不仅具有充当治国理政之方式、方法的工具性作用,而且具有规范改革实践、指引改革方向的目的性、目标性作用。治理与统治、管理等相比,在政治过程中更强调主体多元、上下互动的平等协作过程,更重视参与、责任、回应、透明等现代政治文明原则,因此,治理地位的凸显,在很大程度上显示了国家在治国方略上的重大转型和创新。在国家治理体系中,基层治理是整个治理体系的基础,在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,基层治理创新占据着举足轻重的地位,本文拟从加强党的执政能力建设的角度谈一下推进基层治理创新的价值。

基层治理生态的深刻变化在计划经济时代,党主要依靠单位体制实现对基层社会的领导。改革开放前,中国的基层社会以单位组织或类单位组织得以组织起来。无论是城市的单位,还是农村的人民公社和生产队等类单位组织,几乎完全垄断了单位成员获取生产和生活资源的渠道,个人对单位形成了完全的“组织化依附”。在此情况下,基层党组织依靠掌控单位的领导权就可以有效实现对基层社会的领导和整合。除此之外,意识形态的高度动员能力,领袖和党组织在民众心中的崇高形象都有利于增强党对基层社会的影响力和领导力。

然而,在市场经济及其驱动的社会转型过程中,基层治理的生态发生了深刻改变,由此也为党在基层社会的领导带来了挑战。首先,单位体制的日趋解体、国家权力在社会领域的退出或收缩、新的社会领域和空间的开拓等等,使得党的基层组织在许多领域的活动失去了国家权力的依托和资源的支撑。其次,农村和城市居民自治组织的出现不但在一定程度上稀释了基层党组织的权威,而且它们背后蕴藏的自下而上的民主选举逻辑也对基层党组织源于自上而下的授权而获得的合法性带来了挑战。再次,大量涌现的新经济组织和新社会组织,在资源的分配和功能的提供上成为单位的重要替代者,从而打破了“组织化依附”的局面;最后,伴随着市场经济出现的自由、自主、权利等观念或原则与党的民主集中制所要求的纪律服从、义务奉献等原则产生了一定程度的抵牾。

这些挑战的出现意味着过去那种由基层党组织为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来开展活动的传统基层治理方式必须进行变革。

基层治理方式的创新党中央一直高度重视如何在市场经济条件下巩固党在基层的领导地位问题,并为此采取了多样的措施。如果作一简单分类,这些措施主要涉及如何增强党组织自身的能力与如何重构党组织与基层社会的关系两个方面的内容。前者包括扩大党的组织覆盖、创新和完善党的活动方式、强化党组织的服务功能、提高基层干部队伍素质、加大对基层党组织的资源保障力度等等,后者则大体可以用基层治理创新概括之,因为在以党和政府主导或规范下的基层治理创新,其最终的目标指向无疑是确保执政党能够将新出现的社会力量、社会要素、社会组织、社会机制、社会规范等进行有效地吸纳或融合,并最终在经济社会的巨大转型中提高党的执政能力。在此意义上,基层治理创新与增强党在基层的执政能力是一体两面、互为因果的。

如果以农村和城市社区为例,我们可以看到改革开放以来的基层治理创新包括但不限于以下几方面。

开放基层治理结构。改变过去基层社会由党政力量唱“独角戏”的单一治理结构,转向由基层党组织、居民自治组织、社会组织、居民代表等多个主体共同参与的多元治理结构。尽管在这种多元治理结构中,党组织仍然处于主导地位,但社会力量的参与可以将社会的诉求更多地输入基层治理系统,从而增强党与社会之间的互动。

吸收民主选举要素。在农村和城市社区引入的民主选举机制,不但推动了基层民主的发育,而且推进了党内民主的发展。目前许多地方在推选党组织书记时采用的“两票制”“公推直选”,是对自上而下的“党管干部”原则与自下而上的代议民主原则进行相互融合的结果,凸显了基层党组织在塑造其权威的过程中对民意的重视。

抚育社会组织。对社会组织不再采取简单的防范与控制策略,而是采取主动创办社会组织孵化机构、搭建社会组织沟通平台、购买服务等更加巧妙的方式,一方面规范社会组织的发展,另一方面引导社会组织发挥公共服务职能,力求影响乃至塑造中国社会组织的发展路径。

改变权力运行方式。虽然基层党组织仍是农村和城市社区的领导核心,但与过去主要依靠行政权力实施领导不同的是,现在基层党组织的领导更多的是通过说服、对话、协商等方式完成,各种联席会议、协商议事组织成为基层党组织发挥其统筹协调作用的平台。

上述基层治理的创新,一方面提高了党在基层执政的合法性,增强了其执政能力;另一方面则回应了社会的诉求,赋予了社会一定的成长空间,推动了政党与社会向共生共强方向发展的趋势。

强政党与强社会:基层治理创新的一个方向政党如果按其本质而言是社会力量的代表,是社会的一部分,即使是掌握政权的执政党也是为着实现某一阶级或阶层的利益而去行使国家权力的,这一点无论是西方的政党还是中国共产党都概莫能外。而国家,依据恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中的经典论断,它是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”。换句话说,政党与社会具有天然的亲和性,而国家与社会之间则始终存在相互疏离乃至相互对抗的趋势。

从上述理论角度言之,在我国经济转型过程中出现的“政府退出社会、党组织进入社会”有其必然性和合理性,但从现实的观察来看,这种“国退党进”的合理性和有效性似乎打了折扣。我们固然看到了由国家权力的大幅度退出或收缩而带来的市场和社会活力的迸发,但是也看到了党组织在进入某些社会领域时出现的像有的研究者所描述的那种“外部嵌入与内部排斥”“党建覆盖与组织空转”的尴尬局面。这种现象的出现,究其根源在于党组织并没有真正以社会代表的身份融入社会或回归社会,而是试图继续像过去那样以国家权力代表的身份管控社会。如果说这种逻辑在党、国家、社会合一的体制下能够发挥作用的话,那么在国家权力日益收缩、社会自主性日益扩大的新环境中,这种逻辑只能导致政党与社会之间愈益走向疏离,最终使政党像国家那样成为“自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”。

不过,让人欣慰的是,我国基层治理创新的实践已经表明了党与社会之间实现良性互动、相互哺育的可能,刚刚通过的《决定》更是提出“加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。可以期待的是,一种党与社会共生共强、强政党与强社会并存的基层治理格局将是未来基层治理创新的一个方向。

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